宜蘭縣青年公共事務協會

社會探索－都市白領菁英統治體制的浮現

2009-06-24 【林萬億】

    　隨著馬政府三都十五縣政策的逐步推動，台灣地方政府治理將進入另一個巨變的階段，社會也將進入另一個騷動的年代。三都十五縣就是要把台北縣市、基隆市合併成為台北都，台中縣市合併為台中都，高雄縣市合併為高雄都。其餘縣市僅作微幅調整，新竹縣市、嘉義縣市、台南縣市合併，餘不變。預訂進度是台中都於明年底先升格；高雄都與台北都則於二○一四年合併。 

    　任何國家的行政區畫調整都有其背景，除了政治策略之外，過去最常見的調整背景是人口變遷、土地與資源開發、國防、種族等因素；晚近則是為了行政效率。例如一九九二年瑞典的地方政府法修正就是為了因應新自由主義的鬆綁、市場取向與國際化，而將縣市部份調整，但最重要的是重新確立地方與中央分權。日本二千年進行的行政區畫調整，也是為了地方政府資源重分配，而合併部份市町村。  

    　這一次馬政府要調整行政區畫的理由名目上也是為了使現行生活圈的台灣北、中、南三區在行政與財政上獨立，發揮區域火車頭作用，提高國際競爭力，緩和區域發展失衡問題。 

    　然而，三都十五縣真的能達到上述目的嗎？各界懷疑者多。最主要的疑慮有以下幾樁：資源將向三都集中，導致十五縣的人口外流，都縣間的貧富差距更擴大；台灣土地面積狹小，以整體國家力量參與國際競爭即可，何需勞師動眾以三都形態參與國際競爭；中央與地方分權並沒有隨之檢討，無助提升行政效率；全國鄉鎮市區畫無通盤調整，只有三都下的鄉鎮市長改為官派，也無助地方資源重整；縣市升格發動權雖在地方政府及議會，但審查核可權在中央，民眾與專家參與機制闕如，無法吻合以民眾生活便利為中心的考量；選舉考量（滅蘇堵胡？）多於資源重分配與行政效率的必要。  

    　以上擔心並非無的放矢，三都一旦確立，其人口占全國總人口的五三．二二％，占縣市政府總預算的五三．八八％。其中又以台北都人口占全國將近三成，預算占三分之一為最強。台灣國家治理朝都會化走勢明朗。三都十五縣政策無意去處理資源分配不均的問題，及中央與地方分權留下的困境。以為讓台中縣市合併升格，及擴大北高兩市腹地，就可以平衡區域，增加國際競爭力。其實，資源並沒有增加，也不見得能更有行政效率。反而，這樣的態勢，預告了台灣未來非都會區人民將永遠依賴都會區，特別是台灣已進入後工業社會，人口將因就業與公共服務需求而從鄉村遷徙至都市，鄉村空洞化將更惡化，都市集中化將更加速。這對台灣生態永續發展極為不利。 

    　更嚴重的是，台北都的擴大，確立了台北都市長若無意外，將成為未來台灣當然的總統儲備人選，台北都廳官員也順理成章地成為未來行政院各部會的官員。再以中南兩都作為穩住中南部人心，分配政治權力的籌碼，如此也純化台北都會白領菁英治理國家的局面。從此，明朗化台灣一個國家兩個社會的事實，也讓統治權永遠拱手交給台北都會白領菁英。 

    　都會白領菁英統治的弊病顯而易見，這些人大多從小學開始即出身名校，難免養成傲慢自滿的性格；復因出身權貴，很難體會民間疾苦；再加上長期居住都會城市，不自覺地會接納制度性的資源分配不公是一種常態；甚至因族群與階級優越潛藏著對低下階層人民的鄙視。這對台灣社會的團結絕對是負數。 

    　進一步，政府過度寄望區域自立（利）式的城市競爭，也埋下台灣走向地方化的陷阱。尤其當國人擔心國家已快速向中國傾斜時，馬總統一方面藉由擔任黨主席，以利國共會談；二方面藉由行政區畫，以利都市中產菁英長期治理的確立。其所潛藏的政治與社會後遺症，不容忽視，且必須被點醒，否則台灣社會會一步一步走向深化對立而不自覺。（作者為台灣大學社會工作系教授）
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