宜蘭縣青年公共事務協會

作者：顏敏如

2007年在德國Heiligendamm所舉行的八國峰會，除了照例調動大量警力、花費大量金錢以維持安全措施並與抗議團體對峙之外，愛爾蘭搖滾樂團U2的主唱Bono戴著可遮掉半個臉的橘色透明大眼鏡形象標記，也出現在這個國際媒體聚焦的會場上。Bono的「使命」是讓德國女總理梅爾克(Angela Merkel)起領頭作用，勸使工業國家每年捐出0.7%的國民生產毛額，幫助有著窮困、饑荒、愛滋、肺結核等等沒完沒了問題的非洲大陸。

過去50年來，全世界已在這地區（概指撒哈拉沙漠以南的大片土地，傳統上稱為黑色非洲）傾注了2兆3千億美金，卻在地球上造就了一個戰事連連、貪腐不斷的巨大陸塊。有些經濟分析學者甚至本能反應地，容易受到「援助發展」字眼的激怒，他們斷言，對非洲的幫助是在持續製造悲劇。

1957年迦納是黑非第一個獨立的國家，境況和當時的南韓相差無幾，現在南韓的人均卻是迦納的9倍。和過去30年相較，雖然目前黑非有相當強勁的成長率，卻仍有許多人生活赤貧，有如中古時代的歐洲。每天必須以低於一美元生活的人數，自上世紀八十年代以來已雙倍增加。同一時期裡，生活在類似境況的亞洲人口卻已大幅減少了70%。

許多非洲國家的地方或中央政府無法對國民提供最基本的服務，公路、鐵路設施失修癱瘓，醫院、大學因缺乏資金被迫關門。在參與黑市買賣才能對生活有所保障的社會裡，將自己外借成為他國的外勞，也就變得理所當然。

黑非各國本身及西方的協助發展組織，將這種情況歸咎於過去歐洲殖民主遺留下來的傷害、全球化新自由主義以及不公平交易所導致，所以西方有義務幫助非洲以為補償。持相反立論者卻認為，黑非政客不但不廢止殖民主義時代陋習，反而加以擴大發展；他們不但不在本國投資，更將不義之財匯到國外。聽說，根據聯合國非洲經濟委員會（Uno-Wirtschaftskommission fur Afrika）可靠報告，匯出的資金比湧入的發展金額還高！但願這是個失誤的計算。

那麼造成黑非長期積弱窮困的原因究竟有哪些？下面這個小故事或許可透露些許端倪：

Ibrahim Mussa從蘇丹達富爾逃到鄰國查德南部找到棲息處，買了在河邊的一塊乾旱的田地，他以三部抽水機引河水灌溉，種植蔬菜，在市場販賣。運送蔬菜必須有許可證，進出每一地區，也都必須繳「街稅」。即使許可證沒有問題，警察也強行索取路費。Mussa直接從地主買地，由於勤奮又有水灌溉，他的田地即使在乾旱期也綠意盎然。這竟然引起鄰居嫉妒，並請來地主的兄弟「主持公道」。這兄弟既沒投資也不願工作卻要分一杯羹，惱羞成怒之餘，藉口地主在賣地給Mussa時，沒經過家族同意，所以這筆買賣不算數，硬將田地收回。從此Mussa無法耕種，當地也沒有蔬菜可買。

巧立名目的各種稅收以及錯誤百出的土地政策是當權者失職的國家之惡。鄰居對於好與善不願或不懂模仿，放任嫉妒氾濫，造成營養來源斷絕與土地無端糟蹋的結果，則是社會傳統之惡。

◆國家之惡

政府無效率、貪腐以及不合時宜的傳統土地制度都是發展的絆腳石。如果國家一再竊據國民的辛苦所得，除了提供自己能活命的生產之外，當然沒人願意多做。由於幾乎沒有私人地產，農民也就不願投資；即便願意投資，也得不到銀行貸款，因為缺乏以土地做為抵押的機制。承攬國家工程的企業由部長、官員及其家屬開設；國營事業中，官員安插自己的族裔。和一般工業國家不同，許多非洲國家不注重稅收，更由於人口普查不確實，也缺乏各種統計數據，稅收不是政府施政的財務來源之一。擁權者讓得寵的人佔據高位、寡佔權利或其他經濟利益以獲得支持。國家不是社會發展的護守者，而是讓政客得以自肥的機器。

◆傳統之惡

在因尊敬老人，延續古舊保守的思想，而扼殺實驗、阻礙創新的議題上，南非洲的馬拉威便是個例子：這個國家每幾年便為乾燥所苦，相當可觀的人口必須靠聯合國救濟。然而以人口數和國土面積的比例計算，馬拉威有全非洲最大的淡水湖，卻沒有水利政策，除了極小面積的農田以湖水灌溉之外，大部份遵循只以雨水潤田的古老傳統。此外，東、南非的農民不願配合氣候變化改變耕種品種，拒絕耐旱的稷黍類，大都種植需水極多的玉米。許多非洲人以為，玉米是當地自古以來的主食，其實玉米是葡萄牙人帶來的「進口貨」。

出於嫉妒的心態，「特立獨行」者往往受到排擠，特別對低層生活的人而言，「節省」是反社會的行為。傳統上，非洲人維持大家庭，誰有贏餘，誰就得拿出來分享，所以有存款者大都不讓家人親友知道。而「分享」的結果，既豢養了許多寄生蟲，也無法做任何投資。

◆尼日(Niger)的例子

2007春Swissaid組織讓瑞士國會議員參觀該組織在西非內陸國尼日的訪問行程，主要是要展示工作成果。尼日的情況更可為上述的國家與傳統之惡加註。

面積一百二十多萬平方公里的尼日是世界最窮國家之一，平均壽命44歲，一千三百多萬人口中有71%的文盲。Swissaid在尼日一個村子裡(Kawara N'Debe)裝設價值近500萬台幣的太陽能抽水機，然而女人將從地裡抽取的氫氧化鈉液在鍋裡煮沸以取得食盬，是種極不經濟的做法。食盬的獲得只需要太陽曝曬即可，把盬水煮成盬耗費極多原本就已稀少的木柴。Swissaid曾在鄰村蓋了可以晒盬的水泥缸，卻沒人使用。煮盬水的作法是因為當地人認為盬和火有所關聯。那麼太陽能抽水機是否可能也會因為他們認為水和太陽沒什麼關聯，而廢置、生銹？

尼日是全世界生育率最高的國家，每個婦女平均生育7.46個小孩。村裡的女人希望多生育，好讓孩子長大後可以到象牙海岸或法國工作，寄錢回來養家。事實卻是，年輕人往往最遠只去到數十公里外的小鎮而已。人們拒絕面對事實與想像的差距，只管生育。大多數的尼日男人多妻，在女人和小孩都需要西方人幫忙照顧的情況下，一位當地的NGO成員竟然說：「我們是非洲人，有自己的文化，不需要模仿西方；一雄多雌是男人的本質，我們就是這麼結婚，就是和西方不一樣」。男人的算計是：「我們的土地不太長東西，我們最大的財富就是孩子。如果我們能有奈及利亞那麼多人，就可以更獨立，就可以超過他們。阿拉打開的嘴，阿拉就可以餵養。」

在以「牛糞」為放牛孩子工資的尼日，非全職國會議員每個月竟然有約十萬台幣的薪資。有位Jackou議員認為這個數目比外援工作人員的薪資低太多，是種族歧視！他抱怨沒有自己的秘書處，國家只給他租車的錢，卻不送他一部座車。Jackou在日內瓦有個公寓，自稱是瑞士國會議員Jean Ziegler的朋友。

產鈾的尼日平均每十年會遭遇一次饑荒。2005年是最近的災難，有五分之一人民受到威脅。然而「饑荒」在尼日卻是禁用的字眼，「糧食危機」才是正確說法，自認糧食足夠，沒有大規模的群眾運動，政府也自有配置的機制；除了指責西方國家對他們沒信心之外，更認為糧價上漲是外援團體買了糧食又加以分配所造成的錯誤。姑且將究竟是饑荒還是糧食危機的爭辯旁置，此一訊息暴露出，原本屬於國家的糧食分配工作，現在卻讓外援組織擔任。

尼日當時雖有「糧食危機」，卻還能把穀物賣給奈及利亞，「不能損害和友邦的良好關係」是官方的解釋；地下資源比尼日還少的馬里共和國沒有饑荒，「馬里是靠我們養活的」則是尼日的另種官方說法。瑞士議員Dick Marthy對此心態的解讀是：「這個國家沒有能力了解人民的基本需求，沒有人善用外援資金。非洲的某些政府根本習慣於讓外國擔付國家年度預算，無心解決內政問題。」

此外，選舉作弊是常事，巨大的貧窮人口讓買票賄選成為理所當然，難怪每隔幾年便選出個獨裁者。司法不獨立，對權力設限的機制闕如。真正做政策決定的是村里、家族、部族的領導人，所以有政治企圖的，不需要爭取選民，只要以金錢或財物利益收買這些有土地分配權的「頭目」即可。60%是文盲的國會議員當中，有許多人還不會說官方語言–法語。選舉時，候選人到各個村子分發禮物，村長代替村民填寫選單，「民主選舉」也就大致完成。

◆非洲國家不能進步的隱因

是企業主，也是南非總統的兄弟Moeletsi Mbeki認為：非洲各國不能為了保有自己的利益而發展出私有財產權的原因，可從地理環境與歷史的變遷加以探討。歐洲的沃土分散各地，為了搶奪資源，古代有國王或侯爵之間的糾紛，近代則有國與國之間的大戰。在人口疏散，土地廣袤卻較貧瘠的非洲，征戰大都發生在境內。歐洲國家怕被對方消滅的恐懼，是經濟能夠整合的關鍵因素。

可能被消亡的恐懼發展出國族意識並促使團結。有了外敵，國內需要有好的計劃與組織，一方面要能整建軍備，另方面卻不能因此而削弱經濟生產。執政者必須更進一步與國內少數族群取得和諧，以便團結對抗外侮。軍備競賽、資本與知識的競爭，讓掌權者注重發展私有產權及合同法。古代歐洲的王公諸侯並不比當今非洲的政客「善良、慈悲」，而是戰爭迫使他們打擊消弱己力的貪腐並團結對外。他們當然也明白，死守過時經濟模式的，必定要敗亡。

非洲卻正好相反，頻繁的內戰分裂族群、瓦解民心。人民一旦不信任政府及其合法性，國家必定更形衰弱。非洲缺乏國與國或制度與制度的競爭。複雜的部落族群與宗教崇拜，加上因抵擋生存威脅所產生的資源分配紛爭，導致數不清的、也常發生在中央政府不感興趣邊緣地帶的游擊戰役。非洲國家確認殖民時代所劃分的邊界，國與國之間約定互不侵犯，也不彼此干涉內政，這就讓專注於自己地盤上的掠奪有了基本保障。

◆外援是非洲問題之一

非洲以外國家對非洲的投資大都集中在原料產業，並不直接觸及民生，而外援的百分比甚至超過國內生產毛額，非洲寧可保持貧窮，因為救濟將會源源不斷。外援不僅讓非洲國家無法產生「制度競爭」，讓貪污和錯誤經濟永遠存在，不但剝奪原本屬於國家的工作，更使得政府能專心自肥。大概就除了南非和奈及利亞之外，黑非各國的公路修築多由外援包辦（在這件事情上，台灣的金錢外交不也插上一手？），地主國既不曾花心思與金錢修建，也就沒有繼續維護的興致，只等著外國再來協助。

瑞士的共同發展部門(DEZA，Schweizer Direktion fur Entwicklung und Zusammenarbeit) 因不再需要和當地的NGO工作，而可以直接和地方政府接觸，所以贊揚現在尼日已有「地方自治」。然而這種「分散中央集權」的做法，不無「將中央的剝削與貪污分散到地方」的嫌疑。因買不起或沒錢購買糧食，並不算饑荒，而是糧食危機的說法，不僅是尼日的官方定義，DEZA的工作人員也同聲附和，原因是「協助發展」的組織希望自己的「市場」恆久存在，只要受助國繼續貧困，他們就不至於失業。此種儘量配合「剝削如同昔日殖民主」政府的作為，是種吊詭的供需情況，到底誰需要誰已經顛倒錯亂。

◆現況

工業國家倡議取消窮國的債款，立意雖好，如果不以「拒絕收受非洲獨裁者匯到國外的存款」相互配合，也不強加稽核有洗錢嫌疑、來路不明的巨款，放棄收回債款就只是討好世人的把戲而已。消除貧窮是非洲各國政府無可替代的責任，如果官員們只消費豪華轎車、私人飛機，舉辦沒有作用的高峰會談及國際會議，那麼他們就不配獲得援助。

然而立即結束非洲地區的外援，第一受難的是尋常百姓。目前西方宗教或人道團體及個人所擔任的，原本是政府工作的分配蚊帳、到學校分發午餐、鼓勵孩童上學、提供肥料以增加高價蔬菜作物的生產等等，需要當地政府的密切配合，讓小村子有能夠銜接公路網的村間道路。外援只能拉近小差距、激勵人心、開發新方法，卻無法大舉消除貧窮。當地政府必須創造讓外援變得有意義的條件，必須將不必歸還工業國家的貸款轉投資在教育與醫療體系。只要無能的政府當權，所有的協助都只是炙熱岩石上的一滴水罷了。

外援應該和非洲優秀的知識份子密切合作，集中在幾個重點，加強受助國的監督機制，幫助一些小老闆及小農能有策略上的力量打擊阻礙，並移除國與國之間資本競爭的阻力。如果外援只增加踐踏人權以及口頭打擊貪腐的機會，就是助長不適任的錯誤政府，讓他們繼續掌權，建構軍隊，如此，非洲就不可能有發展的一天。

西方若不幫忙，除了道義上說不過去，基督宗教思想也不允許之外，一旦非洲難民大舉外移，便會立即造成富國內部巨大的社會問題。如果維持現在以各種組織為打擊貧窮而「駐防」當地，就必須和貪瀆的政權，以及古怪的、阻礙進步的傳統習俗相抗爭。許多難解的問題只能從文化著手，非洲的貧窮便是一例。

西方以稅收濟助窮國，繼而放棄債款，獲得好名聲。窮國的獨裁者將西方助款收為己有，和剝削而來的財富一併匯出存放到富國；幫助非洲的國家也可能是賺取非洲存款利息的國家，政府更可從自己國內的大型銀行得到稅收，如此轉賬循環，各方都沒有損失。另一個受惠的當然是國家派遣或NGO等外援組織的成員，他們少有失業之虞。在整個協助發展的產業體系裡唯一應當正視的主角，恰好是受惠最少的尋常百姓。如果不加上能源與資源的複雜議題，目前西方富國與非洲窮國之間，大概就是這麼個情況。

南方電子報- 電子報部落格